Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации


страница1/2
pravo.na5bal.ru > Правоведение > Лекция
  1   2
Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации

1. Становление конституционализма в России. Конституционные принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. 2. Российская модель федерализма и правовые проблемы обеспече- ния единства государственной власти. 3. Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий. 4. Принцип местной автономии (организационной самостоятельно- сти местного самоуправления). 1. Становление конституционализма в России. Конституционные принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Годы, прошедшие после принятия дей- ствующей Конституции Российской Фе- дерации, – это срок, достаточный для того, чтобы оценить пройденный путь, понять собственные достижения и ошибки. При всех сложностях, предшествовавших ее приня- тию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция Рос- сийской Федерации 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, создала предпосылки изменения системы управления страной и утверждения но- вой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике. Кроме того, Конститу- ция Российской Федерации стала первым в исто- рии нашего государства Основным законом пря- мого действия. Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 41 Таким образом, была определена новая веха в длительном и противоречивом движении России к формированию конститу- ционного государства – государства, основы которого непосред- ственно регулируются нормами актов конституционного значе- ния. Как известно, наиболее важные шаги в этом направлении впервые были сделаны только во второй половине XIX – начале XX в. Хотя в истории российской государственности, как в исто- рии других государств, были периоды, связанные и с формиро- ванием демократических (конечно, для своего времени) институ- тов власти, и с принятием значительных законодательных актов, устанавливающих определенные правовые границы для общества и государства. Об этом говорят такие государственно-правовые факты нашей истории, как «Русская Правда» и Новгородская, Псковская и Вятская республики, губное и земское самоуправ- ление эпохи Ивана Грозного и Соборное уложение 1649 г., тра- диция приглашения на княжение и избрание Михаила Романова сословно-представительным учреждением, деятельность Бояр- ской думы и Земских соборов, городское и дворянское самоуправ- ление XVIII века. В 1846 г. ограниченное городское самоуправле- ние было введено в Санкт-Петербурге, а в 1862 г. – в Москве. Однако наиболее крупные реформы, направленные на демо- кратизацию российского общества и государства, начались во вто- рой половине XIX в. В 1864 г. в России были созданы земские ор- ганы самоуправления, а в 1870 г. было издано «Городовое положе- ние», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Важное значение имела начавшаяся в 1864 г. судебная рефор- ма. Всего было подготовлено и принято четыре законодательных акта: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судо- производства, Устав гражданского судопроизводства, Устав о на- казаниях, налагаемых мировыми судьями. 17 октября 1905 г. Николай II, по предложению председателя Совета министров С.Ю. Витте, опубликовал знаменитый Мани- фест об усовершенствовании государственного порядка. Манифест: • провозглашал (но не обеспечивал юридическими гаранти- ями) свободу совести, слова, собраний и союзов, неприкосновен- ность личности; • предполагал привлечение к выборам в Государственную думу широких слоев населения (предполагался более широкий 42 Лекция 2 круг избирателей по сравнению с булыгинским проектом). Вы- боры в Государственную думу были многоступенчатыми по че- тырем неравноправным куриям (землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая). Половина населения (женщины, студен- ты, военнослужащие) не имела избирательного права; • устанавливал обязательный порядок утверждения Государ- ственной думой всех издаваемых в империи законов. Манифест 17 октября 1905 г. стал важным шагом в деле пе- рехода России от абсолютной к конституционной монархии. На основании и во исполнение Манифеста 11 декабря 1905 г. импера- торским указом были внесены изменения в Положение о выборах в Государственную думу, направленные на расширение круга из- бирателей. 20 февраля 1906 г. был издан Манифест об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы, в соответствии с которым существовав- ший с 1810 г. Государственный совет становился верхней палатой российского парламента, а вновь создаваемая Государственная дума – нижней палатой. 23 апреля 1906 г. Николай II утвердил Свод Основных государ- ственных законов Российской империи. По сути, это была первая российская конституция. С принятием Основных законов: Россия сделала серьезный шаг на пути к конституционной монархии. Исключено было такое определение царской власти, как «неограниченная». Однако в самих Основных законах сохра- нялся термин «самодержавие» как обозначение формы правления. Император признался особой священной и неприкосновенной, осуществлял полномочия главы государства, верховного главно- командующего, имел право вводить военное положение, жало- вать титулы, ордена и другие государственные знаки отличия. Любой законопроект, прежде чем быть подписанным импе- ратором, подлежал утверждению Государственной думой и Госу- дарственным советом. Таким образом, законодательную власть осуществляли Государственная дума, Государственный совет и император. Император обладал правом вето на принятые палата- ми парламента законопроекты. Государственная дума избиралась на 5 лет, созывалась и рас- пускалась императорским указом, монарх также определял про- должительность ежегодных сессий и сроки перерывов в работе Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 43 Думы. При Думе создавались комиссии из депутатов – распоря- дительная, бюджетная, по государственной обороне и др. Руково- дил работой Думы председатель, который имел двух заместителей (товарищей) и ежегодно переизбирался общим собранием Думы. Государственной думе было запрещено обсуждать вопросы, отне- сенные к «ведению государя» (дипломатические, военные, эконо- мические отношения с другими странами, внутренние дела двора, финансовые). Император назначал половину членов Государственного со- вета, включая председателя верхней палаты и его заместителя. Вся полнота исполнительной власти оставалась за императором и назначаемыми им министрами, возглавляемыми председателем Совета министров (Совет министров с октября 1905 г. становится постоянно действующим органом, Комитет министров в апреле 1906 г. был упразднен). Министры были ответственны не перед парламентом, а лично перед императором. Дальнейшая история конституционного развития России была связана со становлением и развитием советской государственно- сти. Уже в январе 1918 г. была принята III Всероссийским съездом советов Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая, окончательно решив вопрос о сущности власти, провоз- гласила Россию Республикой Советов. Первая советская Конституция РСФСР 1918 г. была принята V Всероссийским съездом Советов на основе Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она, как и все последу- ющие, имела политико-правовой программный характер, вклю- чала положения, которые определяли цели и задачи государства на определенный период времени. В частности, данная Консти- туция ставила задачу «уничтожения всякой эксплуатации чело- века человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социа- листической организации общества и победы социализма во всех странах». Конституция РСФСР провозгласила и закрепила за граж- данами ряд демократических свобод, включая свободу совести, свободу слова и печати, свободу собраний, свободу объедине- ния во всякого рода союзы. Эти свободы, что вытекает из общего смысла Конституции, предоставлялись только трудящимся. Она установила, что субъектами (членами) советской федерации яв- ляются автономные областные союзы. Важнейшим принципом 44 Лекция 2 федерации по Конституции РСФСР 1918 г. провозглашалась до- бровольность. Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему орга- нов государственной власти и управления. Высшими органами государственной власти и управления РСФСР являлись Всерос- сийский съезд Советов, Всероссийский Центральный исполни- тельный комитет (ВЦИК), его Президиум, Совет Народных Ко- миссаров (Совнарком, СНК). ВЦИК и СНК формировались ре- шением Всероссийского съезда Советов. При этом разграничение полномочий между ними проводилось непоследовательно, т. к. марксистская правовая доктрина отвергала принцип разделения властей как буржуазный. 30 декабря 1922 года I Съезд Советов СССР принял Деклара- цию и Договор об образовании Союза Советских Социалистиче- ских Республик (СССР), избрал Центральный исполнительный комитет (ЦИК Советов) – высший орган государственной власти СССР в период между всесоюзными съездами Советов. Таким об- разом, были заложены конституционные основы СССР, которые закрепила Конституция СССР 1924 г. Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, состав которого избирал- ся от городских Советов (1 депутат от 25 тыс. избирателей) и от гу- бернских съездов Советов (1 депутат от 125 тыс. избирателей), т. е. выборы были непрямыми, а ступенчатыми (депутаты нижестоя- щих Советов выбирали своих представителей в вышестоящие). В период между съездами высшим органом власти был Централь- ный Исполнительный Комитет СССР, состоявший из Союзно- го Совета, избиравшегося съездом из представителей республик пропорционально их населению, и Совета Национальностей, со- стоявшего из представителей союзных и автономных республик (5 депутатов от каждой) и автономных областей (по 1 депутату от каждой). На основе Конституции СССР в 1925 г. была принята новая Конституция РСФСР. Конституция СССР 1936 г. (соответственно в следующем 1937 г. была принята Конституция РСФСР) юридически закрепила окон- чательный отказ Советского Союза от НЭПа. Экономической основой СССР была провозглашена социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и сред- ства производства в форме государственной и кооперативно- колхозной собственности. Наряду с социалистической системой Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 45 хозяйства допускалось мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде. Предусматри- валось также право личной собственности граждан на их трудо- вые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, на предметы личного потребления и удобства. Конституция СССР закрепила федеративное устройство. СССР был провозглашен «союзным государством, образованным на осно- ве добровольного объединения равноправных Советских Социа- листических Республик». Высшим органом государственной вла- сти вместо Всесоюзного съезда Советов стал двухпалатный Вер- ховный Совет СССР, которому принадлежало исключительное право на осуществление законодательной власти. Его депутаты стали избираться непосредственно населением. Постоянно дей- ствующим коллективным главой государства являлся Президи- ум Верховного Совета СССР. Правительство СССР (Совнарком СССР) сохранило свое название и структуру. Советы всех уровней стали называться советами депутатов трудящихся, что подчеркивало искоренение класса эксплуатато- ров в Советском Союзе. По этой же причине право участвовать в выборах получили все граждане СССР, кроме умалишенных и лиц, лишенных этого права на основании соответствующего су- дебного решения. Конституция СССР 1977 г., на основе которой были приняты новые Конституции союзных советских социалистических респу- блик, в том числе Конституция РСФСР 1978 г., действовавшая с многочисленными изменениями и дополнениями вплоть до кон- ца 1993 г., констатировала построение «развитого социалистиче- ского общества» и создание «общенародного государства». В каче- стве цели развития в ней указывалось построение «бесклассового коммунистического общества», базирующегося на общественном самоуправлении. Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, осно- вой политической системы – Советы народных депутатов. В условиях начавшейся с середины 1980-х гг. «перестройки» и экономических реформ, провозглашенного курса на «обнов- ление Союза» началась работа по подготовке новой Конститу- ции не только Союзного государства, но и отдельных республик. В России это было связано также с формированием новых инсти- тутов государственности, происходившим первоначально в рамках 46 Лекция 2 СССР. В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, которые на своем съезде приняли ряд принципиальных решений. 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, ознаменовавшая начало конституционной реформы в России и резко ускорившая процесс суверенизации субъектов СССР. Она содержала и другие важные положения, в том числе впервые в РСФСР признавалось равноправие политических партий и обще- ственных организаций, провозглашался принцип разделения вла- стей, объявлялось верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории, признавалась необходимость существен- ного расширения прав автономных республик, автономных об- ластей и округов, краев и областей РСФСР, а также необходи- мость заключения нового Союзного договора. Одновременно с этим съезд проголосовал за решение об изменении Конституции РСФСР и учреждении поста Президента России. 12 июня 1991 г. состоялись всенародные выборы первого Президента РСФСР Б.Н. Ельцина. 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина РСФСР, утвер- дившая новые основы правового статуса личности, соответствую- щие нормам современных международных документов по правам человека. На ее основе были внесены коренные изменения в раз- дел Конституции РФ «Государство и личность». 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял поста- новление «О денонсации Договора об образовании СССР». Одним из шагов по пути закрепления государственной независимости России стало также принятие в конце 1991 года Закона РСФСР «О гражданстве РСФСР» (введен в действие 6 февраля 1992 г.). Впервые в отечественной истории допускалось существование для российских граждан двойного гражданства. 25 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР утвердил новое официальное название Российского государства – Российская Федерация (Россия). 12 декабря 1993 г. в порядке всенародного голосования (рефе- рендума) состоялось принятие новой Конституции Российской Федерации. В науке понятием «конституция» (от лат. constitutio – установление, устройство) обозначают писаный акт, совокуп- ность актов или конституционных обычаев, которые провозгла- шают и гарантируют права и свободы человека и гражданина, Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 47 определяют основы конституционного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации централь- ных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотно- шения, государственную символику и столицу. Такой акт пред- ставляет собой закон или группу консолидированных законов, обладающих высшей юридической силой. Наиболее адекватной правовой формой для закрепления ценностей, институтов и норм конституционного строя государства считается конституция. Конституция Российской Федерации – закон государства, ко- торый имеет высшую юридическую силу, прямое действие и при- меняется на всей территории государства. Она состоит из преам- булы, двух разделов, 9 глав, 137 статей и 9 параграфов переходных и заключительных положений. Как правило, под Конституцией Российской Федерации исследователи понимают: • основной закон, обладающий особыми гарантиями ста- бильности, любая попытка пересмотра или новации в нарушение или в обход установленного порядка которого рассматривается как узурпация власти, предусматривающая правовые последствия; • закон, который учреждает государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяет харак- тер взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением: • закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа: народ является единой в политическом отноше- нии государственно-правовой и международно-правовой лично- стью, но с признанием идеологического и политического много- образия и закрепления федеративной природы государства; • способ формализации государственного строя России пу- тем закрепления его фундаментальных основ – основные ценно- сти государства и общества и порядок их государственной защиты; • закон, устанавливающий пределы государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина, а также пределы индивидуальной автономии личности, характер взаимо- отношений личности и государства и меру их взаимной лояльно- сти и ответственности; • способ закрепления и выражения высших правовых норм, которым не могут противоречить любые другие правовые акты, действующие в государстве;48 Лекция 2 • юридическую форму фиксации познанных обществом объ- ективных закономерностей социально-исторического развития. Конституция Российской Федерации 1993 года имеет ряд важ- ных особенностей, которые отличают ее от советских конституций. Конституция РФ была принята в порядке всенародного референ- дума, самим народом. Она имеет всеохватывающий характер, ибо регулирует все сферы жизнедеятельности общества и государства, устанавливая наиболее фундаментальные принципы не только конституционного, но и административного, муниципального, финансового, бюджетного, налогового, гражданского, семейно- го, уголовного и других отраслей права, нормы материального и процессуального права. В силу этого она имеет верховенство по отношению ко всему действующему национальному законода- тельству. Вместе с тем она утверждает приоритет общепризнан- ных принципов и норм международного права. Конституция РФ является не только важнейшим правовым ак- том, но и политическим документом. В ней закреплены важней- шие политические задачи, связанные с формированием правово- го государства и становлением гражданского общества, утвержде- нием принципов идеологического и политического плюрализма, формированием дружественных и взаимовыгодных отношений со всеми странами и народами. Среди многих других качеств данного конституционного акта следует отметить, что он имеет прямое действие, не только про- возглашает, но и гарантирует реализацию конституционных по- ложений, обладает признаком стабильности. Причем последняя характеристика, предусматривая динамизм в сочетании с опре- деленной стабильностью отношений в обществе и государстве, правового статуса личности, системы государственной власти и местного самоуправления, во многом обусловлена собственной стабильностью данного акта. Конституция Российской Федерации, по мнению большин- ства исследователей, является супержесткой (сверхжесткой), до- пуская пересмотр данного документа и внесение в него консти- туционных поправок, чтобы обеспечить потребности общества и государства в развитии, но регламентируя довольно сложный по- рядок для этого. Конституция Российской Федерации 1993 г. стала не только ре- зультатом конституционного развития нашего государства в тече-Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 49 ние многих десятилетий, но и воплощением политико-правового опыта российского народа и мирового сообщества в целом. Все это позволило данный фундаментальный политико-юридический документ начать преамбулой, провозгласившей, что многонацио- нальный народ Российской Федерации принял Конституцию, «соединенный общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исто- рически сложившееся государственное единство, исходя из об- щепризнанных принципов равноправия и самоопределения на- родов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверен- ную государственность России и утверждая незыблемость ее де- мократической основы, стремясь обеспечить благополучие и про- цветание России, исходя из ответственности за свою Родину пе- ред нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества». Конкретизируя провозглашенные в преамбуле ценности, Кон- ституция Российской Федерации определила такие принципы ор- ганизации системы органов государственной власти и местного самоуправления, как: • демократия; • республиканская форма государственного правления; • принцип разделения власти; • принцип местной автономии. Перечень данных принципов можно продолжить. Они раз- граничиваются не только по содержанию, но и в зависимости от того, насколько полно реализованы в правовой практике со- временной России. Хотя большинство данных принципов имеют вполне определенную трактовку в научной литературе, они оста- ются предметом широких дискуссий среди специалистов. Во мно- гом это объясняется тем, что не всегда реализация одних из этих принципов в российской действительности соответствует устояв- шимся представлениям, а других – приносит ожидаемый эффект. Подчас в отношении некоторых из них сохраняются весьма раз- личающиеся трактовки. Как правило, это связано прежде всего с правоприменительной практикой. Остановимся более подробно на рассмотрении наиболее слож- ных для системы государственного и муниципального управления принципах, обусловленных федеративным устройством государства.50 Лекция 2 2. Российская модель федерализма и правовые проблемы обеспечения единства государственной власти Задача управления страной, расположенной на двух конти- нентах и населенной многочисленными этносами, всегда была непростой для правителей России. Успешность ее разрешения за- висела и продолжает зависеть от способности центральной власти найти оптимальную формулу, какие государственные функции следует оставить за собой, а какие более эффективно будут осу- ществлены региональными властями. Центральная власть в Рос- сии находила различные модели разрешения этой задачи. Одной из них стало федеративное устройство государства. Формирование на части территории бывшей Российской им- перии федеративного государства было впервые продекларирова- но Конституцией РСФСР 1918 г. На основе данного конституци- онного акта на территории государства началось образование со- ставных частей – субъектов Федерации с учетом двух требований (причем именно в этой последовательности): 1) удобство администрирования; 2) учет этнического фактора. Ни один субъект Федерации не вошел в состав РСФСР на основе договора, за исключением Тывы, вошедшей в 1944 г. в Союз ССР на правах АО в составе РСФСР. Россия в качестве федеративного государства изначально формировалась как кон- ституционная федерация. В тысячелетней истории российской государственности нельзя найти некий нормативный акт, доку- мент, которым бы создавалось Российское государство. Россия – исторически сформировавшееся государство, разделение кото- рой на административные составляющие происходило на основе конституционных актов. Принятию Конституции России 1993 г., закрепившей феде- ративную форму ее государственного устройства, предшествова- ло подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Однако данное название не соответствовало его содержанию. Речь в нем не шла об образовании федеративного государства. Это было со- глашение между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федера- ции, с другой, о разграничении предметов ведения и полномо- чий. Форма Федеративного договора была использована исклю-Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 51 чительно в политических целях для стабилизации взаимоотно- шений центральной и региональных элит. Однако сопряжение двух тенденций – конституционное стремление восстановить право- вое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Феде- ративным договором разграничение полномочий между Федера- цией и ее субъектами по конкретным предметам ведения, с дру- гой, – привели только к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъек- тов Федерации. Изначально процесс разработки и обсуждения Федератив- ного договора проходил наряду с процессом выработки нового Союзного договора. Необходимость заключения федеративного договора была законодательно закреплена Постановлением Пре- зидиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О конкур- се на лучший вариант проекта Федеративного договора РСФСР». Но постепенно работа над проектом Федеративного договора была свернута. С прекращением в августе-декабре 1991 г. существования Со- ветского Союза вопрос о взаимоотношениях республик в составе России с федеральной властью потребовал активизации работы по подготовке соглашения о разграничении полномочий. В ре- спубликах начали проявляться сепаратистские тенденции, про- цесс передела собственности и власти принял характер, опасный для российской государственности. Рабочая группа предложила в этих условиях подписать Соглашение по разграничению пред- метов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик в составе Российской Федерации. Однако руководители большинства ре- спублик отвергли такой подход и выступили за подписание Фе- деративного договора. Требования, раздававшиеся из столиц ре- спублик – субъектов Федерации, сводились к минимизации роли федеральных органов власти и увеличению прав региональных правящих элит. 31 марта 1992 г. был подписан (а не «заключен») Федеративный договор, который на том этапе развития позволил избежать нарастания противостояния, сгладить противоречия, закрепить сложившееся соотношение сил. Закрепленный Федеративным договором отказ республик от определения себя в качестве автономий и признание их суверен- ными республиками в составе России нашли свое конституци-52 Лекция 2 онное выражение в Законе Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»1 . Это была кардинальная смена представлений по сравнению с ранее действовавшим текстом Конституции РСФСР 1978 г. Территория республики не могла быть изменена без ее со- гласия. Однако о суверенитете республик ранее никогда не упо- миналось. Позднее В.В. Путин так оценил политику российских властей в эти годы: «В начале 90-х центр многое отдал на откуп ре- гионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная по- литика. Но она помогла руководству России добиться тогда глав- ного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать Федера- цию в ее границах... Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти»2 . Позднее эта оценка получила развитие в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г.: «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство»3 . Понимание противоречивости сложившегося в 1990-е гг. фе- дерализма требовало принятия мер на высшем уровне. Прямое поручение российским юристам разработать правовые механиз- мы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответствен- ности Федерации и каждой ее составной части, содержалось уже в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Эта система баланса прав и ответственно- сти Федерации и ее субъектов предполагала: 1 Российская газета. 1992. 1 мая. 2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос- сийской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О по- ложении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики госу- дарства)». М., 2000. С. 25, 26. 3 Там же. С. 26.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 53 • обеспечение полного и безусловного осуществления функ- ций, отнесенных к исключительному ведению Российской Феде- рации, только федеральными органами государственной власти; • перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра; • законодательную конкретизацию конституционного по- нятия единства системы исполнительной власти в Российской Федерации; • политику дифференцированного делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предме- тов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность1 . Это поручение не было выполнено в период президентства Б.Н. Ельцина. Начиная с 2000 г. в Российской Федерации начал- ся процесс формирования системы правовых и управленческих регуляторов поддержания единства властной вертикали в стране. Нельзя не признать достижений в этой области, полученных за столь короткий исторический срок. Системный подход к про- блеме реформирования федеративного устройства выразился в том, что Президент Российской Федерации весной-летом 2000 г. инициировал единый пакет законопроектов и указов, регулирую- щих ключевые проблемы федерализма. 9 мая 2000 г. Президентом Российской Федерации были внесены в Государственную Думу три законопроекта, среди которых был и законопроект «О внесе- нии изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации». Уже 29 июля 2000 г. Закон был подписан Президентом Российской Федерации, хотя для этого пришлось преодолевать вето Совета Федерации. Можно спорить о недостатках и достоинствах содержатель- ной и технико-юридической сторон президентских инициатив, но их фундаментальный, определяющий характер для укрепления конституционных основ российской государственности в доказа- тельстве не нуждается. Подводя определенные итоги этой работы 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос- сийской Федерации «Общими силами – к подъему России» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1998. С. 47, 48.54 Лекция 2 в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., Президент Российской Федерации отметил, что период «расползания» государственности позади, дезинтеграция государства остановлена. Однако это было только создание необходимой основы для оптимизации федеративных отношений, ибо в 2000-е годы государство вступало с планами новых реформ, а «обязательное условие успеха стратегических преобразований – наведение порядка в отношениях между феде- ральными и региональными органами власти»1 . Будущее России как государства, ее способность к экономи- ческому, социальному и культурному развитию зависели от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры управления федеративным государ- ством. В то же время было очевидно, и это неоднократно под- черкивалось высшим руководством страны, что такое реформи- рование должно осуществляться в строгих рамках конституцион- ного пространства. Какие наиболее фундаментальные положения Конституции Российской Федерации должны были обозначить границы реформирования федеративных отношений? Основными конституционными формулами построения Рос- сийской федеративной государственности являются положения, содержащиеся в ч. 1. ст. 1: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с респу- бликанской формой правления», а также в ч. 1 ст. 4 «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Эти положения Конституции Российской Федерации определяют правовые предпосылки, с одной стороны, разграничения полно- мочий между уровнями публичной власти, с другой – однозначно подтверждают территориальное единство России, распростра- нение единой государственной власти на всю ее территорию без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей. Фе- деративное устройство Российской Федерации основано на ее го- сударственной целостности...» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Российская Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств – единое союзное государство, в составе которого имеются опре- деленные национально-государственные и административно- 1 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Россий- ской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 55 территориальные образования, обладающие властью и полномочи- ями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральных органов власти. Субъекты Российской Федерации «находятся» в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в федерацию. Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Рос- сийской Федерации. Федеративное устройство Российского госу- дарства – не самодостаточная ценность, а средство прогрессив- ного развития страны, осуществления эффективного управления государством. С учетом этого федеральные органы государствен- ной власти заинтересованы не в победе одной из постоянно дей- ствующих в любом федеративном государстве тенденций – уни- таризма и федерализма, – а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться наиболее фундаментальные принципы федеративного устройства России: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между фе- деральными органами государственной власти и органами госу- дарственной власти субъектов Федерации; 4) равноправие и самоопределение народов. При таком подходе существенно меняется представление о фе- дерализме, который из исключительного средства решения на- ционального вопроса становится механизмом демократизации системы управления государством в целом, а также отдельными регионами. Осознание данного положения представляет не только проблему для практиков, прежде всего политической элиты зна- чительной части субъектов Российской Федерации, но и для тео- ретиков. Длительное время квинтэссенцией всех исследований о федерализме была идея национального вопроса. Провозглаше- ние РСФСР, а позднее и создание СССР связывалось прежде все- го с необходимостью самоопределения народов, преодолением национального неравенства и формирования их как равноправ- ных наций. Перенос акцента с национального вопроса на механизмы де- мократизации системы организации публичной власти в то же время не означает отказа от общепризнанных принципов равно- правия и самоопределения народов, провозглашенных в преамбу-56 Лекция 2 ле Конституции Российской Федерации. Однако реализация дан- ных принципов оказывается обусловлена в значительной степени оптимизацией системы управления. Признание же данного поло- жения приводит к существенному пересмотру в целом сущности и содержания государственной политики в отношении отдельных своих территориальных образований – субъектов Российской Фе- дерации. Часто такая политика обозначается как региональная. Более того, именно понятие «региональная политика» получило распространение в науке управления и в экономической науке, изучающей модели экономического развития отдельных террито- рий государства. Как представляется, в современных условиях при рассмотре- нии конституционно-правовых основ государственного и муни- ципального управления, в том числе в федеративном государстве, также целесообразно использовать понятия региона и регио- нальной политики. Для этого имеются не только теоретические, правовые, экономические и социокультурные основы, но и по- литическая необходимость. Как известно, Российская Федера- ция представляет собой уникальное явление в государственно- правовой практике: это единственная страна в мире, в которой на федеральный уровень власти непосредственно выходят более 80 субъектов. Отсутствие промежуточных звеньев затрудняет го- сударственное управление страной. Взаимодействие значитель- ного количества властных органов, как на уровне Федерации, так и на уровне отдельных субъектов затрудняет осуществление ими собственных полномочий и снижает возможности федераль- ных органов государственной власти осуществлять эффективный контроль над процессами в регионах. В качестве теоретических основ для разработки и реализации российской модели федерализма сквозь призму региональной по- литики могут использоваться наработки не только конституцион- ного права России и отечественной регионологии, но и, напри- мер, германской теории права, которая выделяет два вида ре- гионов: гомогенные и функциональные. Гомогенные регионы – это пространства, которые характеризуются наличием одного определенного критерия, например, доминированием хвойных лесов, определенной этнической группы или ислама. Функцио- нальные регионы определяются соотношениями между центром и местностями. Сюда относятся прежде всего городские районы, Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 57 рыночные регионы, не в последнюю очередь также сферы влия- ния какого-то политического центра. Важно, что с таким поня- тием региона не связана его величина. Понятие региональной политики в ФРГ соответственно относится к пространственной или региональной экономической политике, которая «охватывает сферу экономики в политике порядка на данном пространстве» (Raumordnungspolitik)1 . В России понятие «регион» длительное время оставалось вне юридической терминологии. Правовые основы для использования понятий регион и региональная политика были созданы Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, утвердившим Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Регион в нем был определен как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. К основ- ным целям региональной политики в Российской Федерации были отнесены следующие: • обеспечение экономических, социальных, правовых и ор- ганизационных основ федерализма в Российской Федерации и создание единого экономического пространства; • обеспечение единых минимальных социальных стандар- тов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федера- ции, независимо от экономических возможностей регионов; • выравнивание условий социально-экономического разви- тия регионов; • приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; • становление и обеспечение гарантий местного самоуправ- ления2 . Экономические и социокультурные основы региональной поли- тики были в значительной степени разработаны благодаря ста- новлению такой науки, которая получила название регионологии. Как отмечает А.Г. Гранберг, в трудах основоположников регио- нальной экономики регион выступал только как сосредоточение природных ресурсов и населения, производства и потребления то- 1 Коч Л. Пространственное планирование. К развитию Калининградской области / пер. с нем. Калининград: Издат.-полиграф. объединение, 1994. С. 22, 24. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 46.58 Лекция 2 варов, сферы обслуживания. Регион не рассматривался как субъ- ект экономических отношений, носитель особых экономических интересов. В современных же теориях регион исследуется как многофункциональная и многоаспектная система. Наибольшее распространение получили четыре концепции региона: регион- квазигосударство, регион-квазикорпорация, регион-рынок (ры- ночный ареал), регион-социум1 . Таким образом, регион предстает как выделенная по какому-либо признаку (административному, экономико-географическому, воспроизводственному) террито- риальная подсистема государства, имеющая собственные цели развития и призванная обеспечить их достижение путем инте- грации внутрирегиональных ресурсов и межрегиональных взаи- модействий. Однако если подходить к понятию региона с данных научных позиций, то становится очевидно, что региональное деление Рос- сии не совпадает с ее административно-территориальным делени- ем. Такое несовпадение является объективным, представляя собой результат и одну из особенностей становления российской го- сударственности. Попытки разрешить противоречие между эко- номическим районированием страны и ее административно- территориальным устройством предпринимались неоднократно. Так, в соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета Ми- нистров СССР от 12 апреля 1961 г. и от 19 сентября 1963 г. на терри- тории Советского Союза выделялись 18 экономических районов, в том числе 10 из них на территории РСФСР (Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, По- волжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный). В 1982 г. из Северо- Западного района был отпочкован Северный экономический рай- он. Подобная экономическая география страны была призвана структурировать управление экономикой страны. Используется она и сегодня при осуществлении экономического планирова- ния, в частности, при разработке федерального бюджета Россий- ской Федерации. Предлагаемые модели требовали пересмотра сложившейся еще в Советском Союзе системы экономического районирова- ния. В частности, Институт экономики и организации промыш- 1 См.: Гранберг А.С. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2001. С. 81.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 59 ленного производства Сибирского отделения РАН предлагал образовать в пределах Сибири четыре крупных экономических района – Северо-Запад Сибири, Юго-Запад Сибири, Ангаро- Енисейский, Забайкальский. Современная регионология продол- жает поиск оптимального разрешения очевидного противоре- чия административно-территориального деления страны. С одной стороны, объективные причины, такие как географическая про- тяженность страны, весьма широкий диапазон экономических, политических и иных отличий между различными частями стра- ны, приводят к необходимости федеративного устройства и зна- чительной степени самостоятельности субъектов РФ. С другой стороны, существующее разделение страны на более чем 80 субъ- ектов представляется излишне дробным, а потребности эконо- мического развития обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональ- ных единиц. Нельзя не отметить, что осознание необходимости новой ре- гиональной политики осуществлялось не только на уровне тео- ретических исследований и принятия федеральных программных документов. Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегиональных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации1 . Были сформированы 7 ассоциаций: Ассоци- ация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада, Ассоциация областей и городов Центрального района России, Ас- социация «Черноземье», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавка- за, Ассоциация «Большая Волга», Ассоциация «Большой Урал», Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение», Дальне- восточная ассоциация. Такие межрегиональные ассоциации как своеобразные проторегионы играли роль объединений субъектов Федерации по горизонтали, способствуя укреплению прежде все- го экономического взаимодействия. Однако эффективная региональная политика требовала и опре- деленных политических шагов. Такой реформой стало встраи- вание в структуру административно-территориального деления Российской Федерации крупных территориальных образований – федеральных округов. Их создание помимо политических и эко- 1 Подробнее см.: Межрегиональные ассоциации – проторегионы «нового федера- лизма» в России // Власть. 1999. № 6. С. 37–49.60 Лекция 2 номических аспектов имело и целый ряд конституционных, правовых аспектов. В системе федеральных округов речь идет не только о горизонтальном – экономическом, но и о вертикальном структурировании: округа выступают в качестве государственно- правовых регионов Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «Об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Россий- ской Федерации в федеральном округе»1 был также направлен на восстановление вертикали исполнительной власти. В соответствии с названным Указом Президента РФ было об- разовано 7 федеральных округов. Это: Центральный (центр – Мо- сква), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону) (в июне 2000 г. переименованный в Южный фе- деральный округ), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск), Дальневосточный (Хабаровск). Указом Президента РФ Д.А. Медведева от 19 января 2010 г. был выделен из Южного и сформирован в качестве само- стоятельного (восьмого) федерального округа Северо-Кавказский федеральный округ. Образование федеральных округов и форми- рование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполни- тельной власти ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. К полномочиям полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах прежде всего были отнесены стратегические функции: в политическом плане – собирающие и контрольно- надзорные, в организационном – координация и правовое при- нуждение. Необходимо напомнить, что попытка преобразовать институт полномочных представителей Президента РФ в пол- номочных представителей Президента РФ в регионах РФ была предпринята еще Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. В соот- ветствии с ним полномочный представитель Президента РФ в ре- гионах РФ стал представлять «интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, вклю- чающей в себя один или несколько субъектов Российской Феде- рации». 1 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федераль- ном округе. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 с изм. от 21 июня 2000 г., 9 февраля 2000 г., 30 января 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 61 Созданные федеральные округа, не являясь элементами кон- ституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией госу- дарственного управления, в рамках которой решаются – в настоя- щее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти – стратегические задачи развития страны. В организаци- онном плане «собирающим» функциям соответствует координа- ция стратегических усилий других органов власти, контрольно- надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам при- нуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой под- чиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граж- дан, а также для преодоления функциональных разрывов в госу- дарственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином пра- вовом пространстве России и т. д. Установление взаимодействия органов государственной вла- сти с федеральными органами государственной власти с ис- пользованием координирующей роли органов управления феде- ральных округов, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами РФ, сведение административных воздействий и ком- муникаций к единой системе – с другой, именно эти две задачи и осуществились в создании федеральных округов. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с границами субъектов РФ, такие округа «стягивают» государство, способству- ют укреплению его территориального единства. В целом можно констатировать, что: • полномочные представители Президента Российской Фе- дерации в федеральных округах наделены широкими правами по управлению территориями, эти права отражены в документах, принятых Президентом Российской Федерации и парламентом; • основная проблема реализации полномочий полпредов за- ключается в неустановившейся системе правовых и практических отношений с руководителями субъектов Федерации; на разреше- ние противоречий в этой сфере были направлены законы 2000 г.; • работа по приведению регионального законодательства и местной нормативной правовой базы в соответствие с Конститу-62 Лекция 2 цией Российской Федерации и федеральным законодательством могла быть столь эффективно выполнена только благодаря соз- данному институту полномочных представителей; • «под федеральные округа» «выстроены» территориальные органы власти Российской Федерации, это дает реальный шанс на проведение целостной политики в отношении регионов; • полномочные представители Президента Российской Фе- дерации стали новым «центром власти» в регионах в глазах граж- дан, так как стали оказывать альтернативную помощь населению в решении жизненно важных проблем; • тем не менее положение полномочных представителей Президента в федеральных округах нельзя назвать окончательно упрочившимся, оно станет таковым по мере усиления межрегио- нальных интеграционных процессов. Формирование института полномочных представителей Пре- зидента Российской Федерации в федеральных округах вызвало изменение структуры и методов управления федеральных органов исполнительной власти. Тем самым произошла своего рода син- хронизация деятельности отдельных элементов системы госу- дарственного управления. Сам же институт полномочных пред- ставителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создал предпосылки для эффективной межведомствен- ной координации усилий, для решения неотложных задач, кото- рые должны решаться не на микроуровне отдельного региона и не на макроуровне всей страны, а в пределах территориальных со- обществ, какими и стали федеральные округа. Создание федеральных округов дало новый импульс развитию межрегионального сотрудничества. Пока экономическое равен- ство групп субъектов Российской Федерации, входящих в тот или иной федеральный округ, не достигнуто. А от неравенства фак- тического, как известно, один шаг до неравенства юридическо- го. Конечно, формирование округов не приведет автоматически к симметричности федеративных отношений в России, и нерав- ноправие нынешних субъектов Российской Федерации может трансформироваться в неравноправие федеральных округов1 . Концентрация в рамках округов не только местных, но и фе- деральных экономических ресурсов теоретически может открыть 1 См.: Некрасов С.И. Федеральные округа – новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 18–24.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 63 перспективу к постепенному превращению округов в самодоста- точные территориальные образования, что способно обусловить рост сепаратистских тенденций. Сильным областям и республикам нужно разрешить сразу направлять часть этих средств в конкрет- ные экономические проекты на соседних территориях. Регионы- доноры, став «моторами» экономического развития, благодаря продуманной политике в рамках федерального округа должны стать своеобразными полигонами для отработки новых эконо- мических моделей для всей страны. В целом в региональной политике, в реформах государствен- ного управления все большее звучание получают понятия эффек- тивности, экономической целесообразности. Такой ее направ- ленности не только не противоречит, а наоборот, более всего от- вечает демократическая сущность российского федерализма. Ибо наиболее эффективными механизмами региональной политики становятся бюджетный федерализм и оптимизация функций ор- ганов публичной власти, программно-целевые методы управле- ния и развитие договорных форм – все то, что тесно связано и с принципами федерализма. Доминирование экономических мотивов в современных усло- виях обусловлено остротой проблемы диспропорций экономиче- ского развития регионов. На 10 субъектов Российской Федерации приходится 46 % суммарного ВРП, в то же время на долю 19 от- стающих – всего 4 %. В докладе Программы развития ООН (ПРО- ОН) о развитии человеческого потенциала в России в 2006–2007 гг. к числу развитых субъектов, помимо Москвы, относят Санкт- Петербург, Тюменскую область с автономными округами, а так- же Татарстан. Ускорить развитие в многочисленных «срединных» регионах, где сосредоточено две трети населения страны, воз- можно за счет стимулов для активизации собственных ресурсов регионов, в том числе человеческого потенциала, считают авторы доклада. Несмотря на предпринимаемые усилия, политика выравнива- ния уровня экономического развития не дала ощутимых резуль- татов. Рассматривая новые механизмы преодоления имеющих- ся диспропорций, аналитики прибегают к примеру зарубежных стран1 . Например, в 2001 г. руководители четырех наиболее разви- 1 См.: Сергей Шахрай: «Что делать с богатыми регионами?» // Аргументы и фак- ты. 2001. 11 июля. C. 6.64 Лекция 2 тых и самостоятельных европейских регионов: Ломбардия (Ита- лия), Баден-Бюртемберг (Германия), Рона-Альпы (Франция) и Каталония (Испания) – выступили с инициативой под названи- ем «Четыре мотора для Европы». Смысл инициативы в том, что каждый из богатых регионов обязался взять «на буксир» бедный, но потенциально перспективный регион своей страны. Впослед- ствии, исходя из интересов развития Евросоюза, помощь будет распространена и на наиболее динамичные, но нуждающиеся в поддержке области стран Центральной и Восточной Европы. В России с учетом этого опыта, например, относительно стабиль- ные регионы Урала и Западной Сибири – Свердловская, Челя- бинская и Тюменская области могли бы поддержать, в частности, Курганскую область, а регионы-доноры Сибири и Дальнего Вос- тока – своих проблемных соседей: Читинскую и Амурскую обла- сти, Республику Бурятия. Определенные шаги в этом плане были предусмотрены Кон- цепцией стратегии социально-экономического развития регио- нов Российской Федерации1 . Ключевое место в последней зани- мает идея проведения политики поляризованного развития, кото- рая должна прийти на смену политики всеобщего выравнивания уровня социально-экономического развития регионов России2 . Согласно Концепции, предполагалось запустить поляризован- ный механизм регионального развития и сконцентрировать су- щественные государственные инвестиции в нескольких регионах- локомотивах по следующим городам: Москва, Санкт-Петербург, Владивосток, Красноярск, Новосибирск, Челябинск, Ростов-на- Дону, Нижний Новгород, Самара, Южно-Сахалинск, Мурманск, Иркутск и Оренбург. Направления капитальных вложений долж- ны были пойти на развитие связанности регионов-локомотивов с глобальной экономикой и друг с другом, с выделением феде- ральных средств на конкурсной основе. Бурно развивающиеся опорные регионы должны, по мысли разработчиков Концепции, подтянуть своих «отсталых соседей». Ожидалось, что экономи- 1 Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Россий- ской Федерации / Министерство регионального развития Российской Федерации. Одобрена 30 июня 2005 г. на заседании Правительства Российской Федерации. 2 Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» от 3 декабря 2004. № 737.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 65 чески отсталые регионы окажутся втянутыми в орбиту влияния регионов-локомотивов, а их ресурсный потенциал станет востре- бованным в результате реализации на опорных территориях мас- штабных инновационно-инвестиционных проектов. Актуальной остается задача географической реструктуризации производительных сил, способствующей преодолению региональ- ной экономической замкнутости. В этом контексте основными предпосылками усиления экономической интеграции Россий- ской Федерации могут быть признаны: • пространственное рассредоточение элементов произво- дительных сил на обширной территории России; • целесообразность перевода многих функций государствен- ного управления и регулирования с федерального на макрорегио- нальный (межрегиональный) уровень. Это особенно важно при реализации крупных программ и проектов народнохозяйственно- го значения, радиус действия которых выходит за пределы отдель- ных республик, краев и областей; • возникновение новых задач, связанных с функциониро- ванием межрегионального рыночного и информационного про- странства, что требует объединения усилий конкретных субъек- тов Федерации в формировании общих элементов рыночной и информационной инфраструктуры, в регулировании формирова- ния рынков труда, капитала и проч.; • необходимость проведения согласованной межрегиональ- ной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово-кредитной, экологической и научно-технической политики, учитывающей особенности развития макроре- гионов, что требует объединения ресурсов, технологий, информа- ции территорий со схожими условиями1 . Анализируя экономическую составляющую российской мо- дели федерализма, современной региональной политики, следу- ет признать, что весьма логичным и показательным стало еще одно существенное изменение 184-ФЗ. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ он был дополнен главой IV.2 «Эко- номическая основа деятельности органов государственной власти 1 Подробнее см.: Селиверстов В.Е. Межрегиональная интеграция субъектов Рос- сийской Федерации: перспективы развития и механизмы осуществления // Вторая международная конференция по федерализму (16–17 декабря 1997 г., Москва). М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 204–208.66 Лекция 2 субъекта Российской Федерации». Федеративные отношения долж- ны и могут базироваться на прозрачных, четко установленных экономических основах, составной частью которых является реализация бюджетного федерализма. Необходимую правовую основу для этого наряду с Конституцией РФ, гражданским, бюд- жетным, налоговым законодательством составили и статьи 26.10- 26.22 184-ФЗ, которыми были определены экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта РФ, поря- док управления и распоряжения имуществом субъекта РФ, бюд- жет субъекта РФ, механизм выравнивания бюджетной обеспечен- ности субъекта РФ, иные средства финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета, а также другие вопросы. Наполнение принципа федерализма новым содержанием, становление новой модели российского федерализма, обеспечи- вающей выравнивание уровня социально-экономического раз- вития регионов, субъектов Российской Федерации, в конечном итоге, решает еще одну важную государственную задачу – обеспе- чение единства государственной власти. Всемерное поддержание единства страны, когда высшими ценностями государственно- правовой жизни признаются такие явления, как «целостность государства», «государственная и национальная безопасность», «суверенитет государства», следует признать стратегией совре- менного развития российской государственности. Первым исходным положением для дальнейших размышле- ний следует признать безусловное право Федерации на приме- нение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако если механизмы регулирования федеративных отношений не разработаны, лю- бые, даже самые целесообразные и оправданные действия фе- деральных органов власти по защите интересов единой государ- ственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Общефедеративные, общегосударственные и обще- национальные интересы заключаются в поддержании целостно- сти государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны. Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отноше-Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 67 нии субъектов федеративных правоотношений должны быть чет- ко прописаны в законодательстве. Можно с высокой долей уве- ренности утверждать, что российское право лишь с началом XXI в. приступило к формированию необходимых механизмов, гаранти- рующих государственное и правовое единство страны. До этого система государственной власти в России находилась в ситуации, когда региональные власти при формировании систем законода- тельства в субъектах РФ грубо игнорировали федеральное зако- нодательство. Среди наиболее типичных нарушений в 1990-е гг. федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации следует выделить: • установление права самостоятельно, зачастую вопреки ре- шениям федеральных властей, определять государственную по- литику в области экономического, социального, культурного раз- вития, природопользования, национальных отношений; • закрепление в региональном законодательстве права за- ключать и ратифицировать международные договоры, права на участие в международных отношениях за пределами полномочий, предоставленных федеральным законодательством; • нарушение структуры исполнительных органов власти и фактическое переподчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти; • нарушение единства экономического пространства стра- ны, установление препятствий движению капиталов и ресурсов; • провозглашение исключительного права собственности субъекта Федерации на ресурсы; • нарушение конституционных положений об единстве правового статуса гражданина Российской Федерации вне зави- симости от его нахождения на территории того или иного субъек- та Федерации; • нарушение принципов избирательного права, выражаю- щееся в установлении не предусмотренных Конституцией РФ цензов пассивного избирательного права: оседлости, языкового, возрастного. Конституция Российской Федерации и конституционное за- конодательство прямо не предусматривают института федераль- ного вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъек- тов Федерации. Вместе с тем авторитетные конституционалисты М.В. Баглай и В.А. Туманов считают, что осуществление Прези-68 Лекция 2 дентом РФ полномочий, закрепленных в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, предусматривают возможность осуществления федерального вмешательства. Это необходимо для принятия Президентом РФ мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее незави- симости и государственной целостности, обеспечения согласо- ванного функционирования и взаимодействия органов государ- ственной власти1 . Речь идет также о своего рода «скрытых» преро- гативах Президента РФ «по охране суверенитета и государствен- ной целостности», предусмотренных ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Реализацией данного подхода в практике Конституционного Суда РФ следует признать Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П о проверке конституционности Указа Президента Рос- сийской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопоряд- ка на территории Чеченской Республики», а также целого ряда других нормативных правовых актов, направленных на пресече- ние деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта2 . Правда, при принятии названного постановления 7 из 18 су- дей Конституционного Суда РФ высказали свое особое мнение. Данная ситуация отражает сложившееся не только в конституционно-правовой практике, но и в теории неоднозначное отно- шение к проблеме «скрытых», дискреционных полномочий Пре- зидента РФ. Осуществление «диктатуры закона» невозможно без разра- ботки процедур обеспечения государственного и управленческо- го единства, восстановления «вертикали власти». Очевидно, что федеральные органы государственной власти (Президент Россий- ской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации) обязаны иметь правовые основания и организационно-правовые ресурсы для обеспече- ния целостности, безопасности, законности и прав гражданина 1 См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999. С. 474. 2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления... 69 на всей территории страны. При систематическом и грубом на- рушении органами государственной власти субъектов Федерации требований федеральной конституции и федерального законода- тельства в отношении них должны быть применены соответству- ющие меры ответственности. Главной функцией федерального вмешательства выступает имен- но стремление восстановить конституционную законность в сфе- ре федеративных отношений, управляемость страной. Институт федерального вмешательства предстает как установленная и санк- ционированная государством в лице его федеральных органов власти совокупность правовых, политических, экономических мер и процедур, направленных на восстановление государствен- ного и правового единства страны, обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности. Этот перечень об- разуют: объявление режима чрезвычайного положения; введение
  1   2

Поделиться в соцсетях



Похожие:

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconСтатья 204. Коммерческий подкуп
О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconЗакон n 35-фз от 06. 03. 2006 «О противодействии терроризму»
Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconФедеральный закон об основах государственного регулирования торговой...
Настоящий Федеральный закон определяет основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации (далее...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconЗакон от 25. 07. 2002 n 114-фз (ред от 21. 07. 2014) "О противодействии...
Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconОб утверждении новой редакции Устава Муниципального
Российской Федерации, Федеральным законом от 29. 12. 2012 №273-фз «Об образовании в Российской Федерации», Федеральным законом от...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconЛатчук В. Н., Марков В. В. Основы безопасности жизнедеятельности: методическое пособие
Рабочая программа учебного предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» в 10-11 классе разработана на основе: Закон Российской...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconПравовые основы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних детей
Семейно-правовые средства обеспечения безопасности несовершеннолетних детей России

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconПриказ №34 от 06. 09. 2007г положение №38 об Управляющем Совете Муниципального...
Управляющий совет (далее — «Совет») Муниципального Общеобразовательного Учреждения Киевская основная общеобразовательная школа является...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconРабочая программа по основам безопасности жизнедеятельности (обж)...
Российской Федерации в области безопасности жизнедеятельности на основе Федерального компонента государственного стандарта по основами...

Лекция 2 Конституционно-правовые основы государственного и муниципального управления в Российской Федерации iconАнтикоррупционная политика Управления образования, опеки и попечительства...
Томской области от 07. 07. 2009 n 110-оз "О противодействии коррупции в Томской области", методическими рекомендациями по разработке...


Правоведение




При копировании материала укажите ссылку © 2000-2017
контакты
pravo.na5bal.ru
..На главную